06 Feb 2025 An Overview of the Sanctions Legal Frameworks of the EU and France – February 7th 2025, China News
An Overview of the Sanctions Legal Frameworks of the EU and France
一、欧盟制裁法律框架
欧盟实施制裁措施，主要依据《欧盟条约》(Treaty on European Union, TEU)第 29 条和《欧盟运行条约》(Treaty on the Functioning of the European Union, TFEU)第 215 条。欧盟的制裁措施也被称为“限制措施” (Restrictive Measure)，具体分为多边制裁和单边制裁两种。
• 多边制裁: 是欧盟为配合执行联合国安理会的制裁决议而发起的制 裁。欧盟的制裁必须与安理会制裁决议的精神相符，但在具体实施时，可 以设置更加苛刻的条件。根据多边制裁制定的相关法律决定应援引联合国 安理会的决议。
• 单边制裁: 是欧盟自行发起“自主的限制措施”。根据单边制裁的相 关法律应写明进行制裁的政治理由。欧盟可以就反恐、武器扩散以及推进 人权、民主、法治和善治等目的，自行发起自主限制性措施。
(一) 制裁的范围
1. 管辖范围 欧盟制裁仅适用于与欧盟存在管辖权关联的情况。通常涵盖以下方面:
- 欧盟境内;
- 受欧盟成员国管辖的飞机或船舶上;
- 欧盟成员国公民，无论其身处欧盟境内或境外;
- 根据任一欧盟成员国的法律注册成立或组建的任何法人、实体或机构，无论其位于欧盟境内还是境外;
- 在欧盟境内开展其全部或部分业务的法人、实体或团体。
2. 受制裁影响的行业 以欧盟对俄罗斯的制裁为例，以下行业受影响较为显著:
- 金融行业和相关服务:通过限制与银行、保险公司、投资机构的交 易，减少被制裁对象获取国际资本和金融资源的渠道。
- 能源行业:限制化石燃料进口至欧盟，或管控能源生产所需技术。
- 交通运输行业:制裁航空公司、航运公司及物流公司，限制它们进入欧盟市场或途经欧盟区域。
- 科技行业:限制技术出口，阻碍各行业获取先进技术，从而抑制经济发展。
- 国防行业:针对特定军事装备或技术实施制裁，严格把控两用物品的出口。
(二) 制裁的决策
欧盟制裁决策最终以两种法律文书呈现:决定(Decisions)与条例 (Regulations)。《欧洲联盟运行条约》划分了欧盟和成员国的制裁权限: 武器禁运、外交制裁和签证禁，由欧盟和成员国共享权限;而经济制裁、 金融制裁的权限，则专属欧盟。
对于欧盟与成员国共享权限的制裁事项，欧盟一般以“决定”的形式发布 制裁决议，随后成员国依据该决议自行立法，制定具体执行规则。对于专 属欧盟的制裁事项，欧盟不仅发布 “决定”，还会将其转化为制裁条例。 决定与条例均对成员国具有约束力，但条例因具有直接适用效力 (directly binding)而在欧盟法域内效力更高。
(三) 制裁措施的类型
欧盟常用的制裁措施包括武器禁运、出口管制、旅行限制、贸易限制、财 产冻结、切断结算等。以冻结资金和经济资源的制裁措施为例，具体内容 通常包括:
• 冻结制裁对象所拥有(owned)、持有或控制的所有资金和经济资源;
• 禁止直接或间接向制裁对象提供资金、经济资源，或使其从中受益。
(四) 违反制裁的后果
违反欧盟制裁措施，可能构成刑事犯罪。例如，协助他人绕过旅行禁令、 交易受制裁货物，或者从事被禁止的金融活动。此外，煽动、协助及教唆这些犯罪行为，同样会受到处罚。若公司高管实施此类犯罪行为，公司需 承担相应责任，可能面临被取消某些商业经营活动资格，甚至被吊销执照、许可证和授权。
(五) 制裁的豁免
在特定情形下，个人或组织可以获得制裁的许可或豁免，从而合法从事制 裁措施所禁止的行为。获得豁免需遵循正式的申请流程，且必须获得负责执行制裁的成员国主管部门或监管机构的批准。寻求豁免的实体，必须提 供充分的正当理由，并证明拟开展的活动不会损害制裁制度的目标。常见的豁免理由包括:
- 提供人道主义援助、医疗物资或其他基本物资及服务;
- 出于公共利益考量，比如确保公民安全、保护国家安全或促进某地区的和平与稳定;
- 履行国际义务，包括国家之间或国际组织之间的条约或协议;
- 应对特殊情况，如紧急事件、自然灾害或需采取紧急行动的意外事件;
- 制裁制度调整或逐步取消时的过渡性安排，以便各实体有时间适应新规定;
- 履行法律义务，例如，如果某一方负有与制裁相冲突的法律义务(比如先前已存在的合同)，可以申请许可，在不违反制裁规定的前提下履 行该义务。
申请制裁豁免，一般需向相关主管部门或监管机构提交申请材料，内容通 常包括:
- 拟开展活动或拟进行交易的详细信息;
- 所涉各方的详细情况;
- 申请豁免的充分理由;
- 能证明豁免必要性的佐证文件。
(六) 除名和救济
受欧盟制裁的个人或实体，有权对制裁指定提出异议。首先，需要向欧盟 理事会和/或欧洲对外行动署提交除名请求，请求中应包含质疑列入制裁 名单理由的证据材料。理事会负责审查请求，并决定是否撤销制裁。
除向理事会提交申请外，还可以向位于卢森堡的欧洲法院(CJEU)起诉。 欧盟普通法院作为一审法院，其作出的判决，当事人可以向欧洲法院上诉。当制裁措施在法律层面受到质疑时，法院常以证据不充分、违反正当程序、 理由不精确、事实不准确，或侵犯辩护权等原因，废止相关制裁措施。需 注意，这一过程有严格的期限限制，且需遵循详细的法律程序要求。
二、法国制裁法律框架
法国作为欧盟成员国，有义务执行欧盟理事会决定的制裁措施。随着欧盟 制裁手段不断拓展，法国的制裁措施也随之扩充和发展，具体涵盖以下方面:
- 新的制裁名单;
- 新的制裁行业(如钻石开采);
- 进一步的报告义务;
- 欧盟层面上通过指令(EU)2024/1226 将规避制裁行为定为犯罪;
- 授权使用俄罗斯中央银行的冻结资产;
- 欧盟普通法院发布的新定义和规则。
(一) 制裁措施
法国实施针对自然人和法人的个别制裁，以及在联合国、欧盟和国家层面 所决定的行业制裁。个人制裁包括旅行禁令和资产冻结;行业制裁包括禁 运以及对某些物品进出口的其他限制。
(二) 三种层面的制裁
法国的制裁体系涵盖三个不同层面:
- 国家层面: 在反恐以及维护国家利益方面，法国构建了两种不同的制 裁制度。基于此，法国可实施资产冻结、交易限制以及禁运等制裁手 段。
- 欧盟层面: 作为欧盟成员国，法国有义务遵守欧盟理事会决定的制裁 措施，通常是针对自然人或法人的资产冻结、旅行禁令、或限制其在 特定行业的活动。
- 联合国层面: 作为欧盟成员国以及联合国安理会成员，法国同样有义 务遵守联合国决定的制裁措施。与欧盟的相关措施类似，这些措施或 是针对某个地理区域、自然人和法人，或是关于防止核武器扩散等。
(三) 执行机构
法国外交部和经济财政部是制裁措施的主要负责机构。在这两个部门下， 法国下设分支机构负责处理不同的制裁事项:
- 国库署: 负责财务事项，包括对原本被冻结资产的交易进行授权;
- 企业事务总局: 负责处理与两用物品进出口相关的事项;
- 海关: 负责在法国境内执行制裁措施。
上述部门不仅承担制裁执行工作，还负责对制裁豁免申请进行审核与批准。
(四) 违反制裁的后果
1. 在法国层面
无论是违反法国自行实施的制裁，还是违反法国所认可执行的(来自欧盟 和联合国的)制裁，均构成刑事犯罪行为。
- 自然人处罚: 监禁、没收犯罪工具和犯罪所得、罚款等;
- 法人处罚: 解散、暂时或永久禁止从事特定职业或开展某些活动、暂时或永久关闭经营场所、公开处罚决定、没收财产等。
2. 在欧盟层面
根据欧盟在 2024 年 4 月通过的第 2024/1226 号指令，违反制裁已被明 确列为刑事犯罪。
- 自然人处罚: 除可能面临罚款、监禁外，还会承受撤销相关许可和授 权、取消领导职务任职资格、暂时禁止竞选公职等附属处罚。
- 法人处罚: 取消享受公共福利或援助的资格、撤销相关许可和授权、 禁止从事商业活动、关闭营业场所、司法清算等处罚。
鉴于此，法国很有可能将欧盟这一指令转化为本国国内法律。
(五) 除名
除名程序会因作出制裁决定的部门不同而有所差异:
- 法国经济财政部制裁: 被制裁人可以直接向该部门申请重新审议此决 定;若申请遭拒，可向法国行政法院提起诉讼。
- 欧盟理事会制裁: 被制裁人既可以向理事会提出质疑，也可以向欧盟 普通法院申请终止制裁。
- 联合国制裁: 被制裁人须向除名协调人提出申请，但针对 “伊斯兰国” /“基地” 组织实施的制裁须向监察员提出申请。